Ошибочные цели – ложный результат эффективности общественных закупок (часть1)
Главная » Статьи посвященные Госзаказу » Ошибочные цели – ложный результат эффективности общественных закупок (часть1)

В. И. Смирнов, д.э.н., профессор

Правильное определение целей – основа успеха в любой сфере деятельности,

в т.ч. законодательной. Цель совершенствования законодательства об обществен-

ных закупках заключается в повышении эффективности этих закупок, т.е. в наи-

лучшем удовлетворении общественных потребностей на выделенные обществен-

ные средства. Важнейшими средствами достижения этой цели являются прозрач-

ность, конкурентность, экономичность, ответственность, противодействие корруп-

ции и т.д.

В современном российском законодательстве о закупках цель и средства пе-

репутаны местами: средства выдаются за «самостоятельные» цели, а истинная цель,

в лучшем случае, предается забвению, а в худшем – подвергается гонениям в са-

мом законе. В результате индикаторы лжецелей сигнализируют об успехах, в то

время как реальное положение с удовлетворением потребностей ухудшается.

Прозрачность

Прозрачность как средство достижения цели исключительно важна. Из этого

исходят все процедуры прокъюремента, начиная с установления условий закупок

до объявления победителя. Разработчики закона № 94-ФЗ1 называют прозрачность

в качестве одного из главных достижений этого закона. Во имя прозрачности была

даже нарушена общепризнанная система способов закупок2, введены никем не

признанные аукционы3, искажены традиционные способы – конкурсы, котировки,

единственный источник.

А что в результате? В результате страна получила узаконенную лжепрозрач-

ность, когда заказчик раздет буквально догола, а участник, наоборот, одет как

спецназовец в маске, с прорезями вместо глаз. Хотя любой человек, знакомый с ос-

1 Со всеми изменениями и дополнениями на дату написания статьи.

2 Смирнов В. И. Антинаучен и антипрактичен! Ж-л «Госзаказ», № 2, 2005.

3 Смирнов В. И. Аукционам не место в общественных закупках. (www.macroeconomics.ru).

2

новами прокъюремента, знает, что прозрачность должна быть одинаковой для обе-

их сторон предстоящей сделки – заказчика и участника.

Причем в процессе «исправления» закона № 94-ФЗ эта лжепрозрачность

только усугубляется. В общепризнанном законодательстве обязательность публи-

кации (размещения) в открытой печати (на открытых сайтах) распространяется «на

входе» закупок на извещение о проведении открытого конкурса и «на выходе» – на

информацию о результатах этого конкурса. В Законе № 94-ФЗ «информация о ре-

зультатах» изначально была неоправданно расширена до публикации (размещения)

всех протоколов, что противоречит признанным нормам о конфиденциальности

работы конкурсной комиссии. Например, в ТЗ ЮНСИТРАЛ (ст. 11) такая инфор-

мация может быть оглашена только по решению суда. Исправления закона № 218-

ФЗ пошли еще дальше … в обратном направлении. Теперь в протоколах нужно в

обязательном порядке публиковать (размещать) сведения о решении каждого члена

конкурсной (аукционной) комиссии о допуске или отказе в допуске каждому уча-

стнику размещения заказа, а также сведения о решении каждого члена конкурсной

комиссии о присвоении конкурсным заявкам значений по каждому из предусмот-

ренных критериев оценки. И это в условиях все еще очень высокой криминогенно-

сти в России.

В сведениях об участнике изначально не было ничего (ст. 11 закона № 94-

ФЗ), что позволяло бы заказчику понять еще до заключения контракта, обладает ли

участник всем необходимым для качественного и своевременного выполнения

контракта; не было ничего, чтобы преградить дорогу на рынок общественных за-

купок фирмам-однодневкам, фирмам-прокладкам и прочим мошенникам. Разра-

ботчикам закона этого показалось мало и в «исправляющем» законе № 53-ФЗ были

приняты дополнительные меры по «непрозрачности» участников для заказчиков. В

статье 22 базового закона появилась часть 2.1. прямо запрещающая заказчикам что-

либо узнавать об участниках хотя бы окольными путями: «Не допускается вклю-

чать в конкурсную документацию (в том числе и в форме требований к качеству,

техническим характеристикам товара, работ, услуг . . .) требования к участнику

размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника . ., включая

наличие у участника … опыта работы), а так же требования к его деловой репу-

тации, требования о наличии у участника . . . производственных мощностей, техно-

3

логического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходи-

мых для производства товара, поставка которого является предметом контракта,

выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта . . .». Анало-

гичная часть 2.1. появилась тогда и в аукционной статье 34.

Нельзя поверить тому, что разработчики закона не понимают важности вза-

имной прозрачности, а значит – прозрачности участника. Что-то им мешает посту-

питься придуманными ими же самими принципами. В совместном письме двух ве-

домств – Минэкономразвития России и ФАС России от 10 октября 2007 г. "О мерах

по предупреждению неблагоприятных последствий от действий недобросовестных

поставщиков . . ", заказчикам, в частности, предлагается шире применять на прак-

тике механизмы обеспечения заявок и обеспечения исполнения контрактов. Поче-

му? Да потому, что заказчикам надуманно нельзя, а финансовым и страховым ор-

ганизациям можно и нужно «… осуществлять многоаспектную проверку … по-

ставщиков … на предмет наличия у них соответствующих финансовых и трудовых

ресурсов, технологического оборудования и других составляющих для производст-

ва товаров, выполнения работ и оказания услуг, являющихся предметом контрак-

та»4. Ну чем не политика двойных стандартов в своей же стране.

Конкурентность

Для значительной части разработчиков закона № 94-ФЗ конкуренция – это

самое важное, самое главное для победы над чем угодно, даже над здравым смыс-

лом. В результате конкуренция, ставшая самоцелью, нанесла большой урон качест-

ву закона.

Поскольку общепринятые в мире требования к квалификации участников

неизбежно снижают «главный показатель» – видимость конкуренции (не путать с

эффективной конкуренцией, наоборот, предполагающей участие только квалифи-

цированных участников), в законе по общему правилу были запрещены все суще-

ственные квалификационные требования: к наличию ресурсов, опыта, репутации у

участников. Проблески полноценной квалификации пробиваются только в частных

случаях, да и то в урезанном виде (частях 2.1 и 3 статьи 11). По сравнению с миро-

вой практикой и даже тем, что было в России в 1997–2005 гг., из законодательства

4 Письмо № 15455-АП/Д04//ИА/18695 от 10.10.2007 г., пункт 2.

4

исчезли крупные процедурные блоки: нормальные квалификационные требования,

само понятие и процедуры предварительного квалификационного отбора, полно-

ценный квалификационный отбор в процессе проведения конкурса, само понятие и

процедуры, так называемой, постквалификации, оберегающей заказчика от кон-

тракта с потерявшим квалификацию участником (который уже после подачи заявки

утратил ресурсы, «подмочил» репутацию срывом других важных контрактов).

Чтобы привлечь к общественным закупкам как можно больше «кого угодно»,

в законе № 94-ФЗ в качестве дополнительной «меры» был перевернут с ног на го-

лову общепринятый механизм подтверждения квалификации участников третьими

лицами: налоговыми, арбитражными и другими органами. Мало того, что теперь

заказчик должен заниматься не своим делом, порой тупиковым – в случаях с ино-

странными участниками, он еще в силу правовых коллизий (после всех поправок

закона) в принципе не может к сроку окончания рассмотрения, скажем, аукцион-

ных заявок (10 дней) получить нужные подтверждения из налоговых органов. Ведь

по НК РФ (ст. 32, п.1, пп.8) налоговики должны предоставлять необходимую ин-

формацию по запросу заказчиков «в срок не позднее десяти дней со дня поступле-

ния такого запроса». А время на выяснение адреса нужной налоговой инспекции,

на сам запрос, на получение ответа? Значит даже соответствие участника формаль-

ной квалификации заказчику приходится принимать на веру.

Дальнейшее развитие событий предугадать нетрудно. Налоговый должник

допускается на аукцион. Сбив цену, он «побеждает» любого добропорядочного по-

ставщика. Ведь здесь мы имеем дело не с нормальным аукционом на продажу, в

котором участник «автоматически» и сразу отвечает за свою цену (вспомните аук-

цион из «12 стульев»), а с аукционом наоборот, на закупку, т.е. с лжеаукционом. В

последнем участник может называть любую цену, понимая, что ответ за нее насту-

пит не скоро.

Далее, с «победителем» по «наименьшей» цене подписывается контракт, по

которому выплачивается 30-процентный аванс. Аванс в идеале направляется на по-

гашение налогового долга (этот аванс уже никогда не вернуть назад). После этого

выясняется, что нужной поставки по такой цене нет и не могло быть никогда. За-

тем наступает законодательная невозможность расторжения контракта в односто-

роннем порядке, многомесячное судебное разбирательство… В итоге закон об

5

удовлетворении государственной или муниципальной нужды сам создает ситуа-

ции, когда такая нужда удовлетворена быть не может в силу надуманных ошибоч-

ных процедур.

Погоня за ложной целью – за неквалифицированной конкуренцией, по дан-

ным статистики не дает даже показушных результатов. Более того, они даже сни-

жаются: среднее число участников конкурса в 1998 г. – 4,073, а в 2007 г. – 2,61. Это

значит, что неквалифицированные участники вытесняют квалифицированных, ко-

торые уходят из сектора общественных закупок, нанося ущерб эффективности этих

самых закупок.

Экономичность

Классическая экономичность закупок означает, что сами процедуры разме-

щения заказов должны осуществляться с минимально возможными затратами, га-

рантирующими высокий конечный результат – наилучшее удовлетворение потреб-

ностей заказчика на выделенные общественные средства.

Похоже, что наша статистика такую экономичность вообще не считает, т.к.

учитываются лишь затраты на закупку услуг специализированных организаций и

затраты на официальную публикацию информации о размещении заказов, доля ко-

торых в общем объеме процедурных затрат за рубежом невелика. Зато в качестве

главного показателя экономичности, а, заодно, и эффективности закупок разработ-

чики закона в один голос называют некую «экономию бюджетных средств», как

разницу между суммарными начальными и фактическими ценами заключенных

контрактов.

Так называемая «начальная цена» – одна из крупных ошибок разработчиков

закона № 94-ФЗ, которую никто кроме нас в мире не повторяет. Об этом мне не раз

доводилось писать, в том числе и в указанных выше статьях (см. ссылки 2 и 3). В

нашем законе она выполняет много вредных функций: дает жизнь закупочным

аукционам (без начальной цены аукционов не бывает); искажает почти под аук-

ционы традиционные способы закупок – конкурсы и котировки; удобна для расче-

тов лжеэкономии; но главное, при иллюзии экономии, она ведет к удорожанию

общественных закупок в стране.