Конкурсная заявка в форме электронного документа

У каждого государственного заказчика, добросовестно изучившего Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», неизбежно возникает множество вопросов, касающихся организации работы с конкурсными заявками в форме электронного документа. Обязан ли заказчик принимать такие заявки? Когда имеет смысл прибегать к этой форме заявок? Как должна попасть к заказчику электронная заявка: прийти по каналам интернета или же, подобно традиционной «бумажной» заявке, в запечатанном конверте? Каким образом электронная заявка становится юридически значимым документом? Как обеспечить до момента вскрытия заявок предписанную законом конфиденциальность сведений, содержащихся в электронной заявке?

В тексте закона не всегда удается найти прямые ответы на подобные вопросы. Кое-что тут может прояснить обращение к смежным законодательным актам, а также к опыту проведения отечественных и зарубежных электронных госзакупок.

1. Обязан ли заказчик принимать электронные заявки?

Часть 4 статьи 22 закона 94-ФЗ гласит: «Конкурсная документация должна содержать … требования к содержанию и форме заявки … подаваемой в форме электронного документа, подписанного в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации». Слова «должна содержать», на первый взгляд, означают обязанность заказчика в любом конкурсе принимать электронные заявки. Однако, если обратить внимание на заключительную часть формулировки — «в форме электронного документа, подписанного в соответствии с нормативными правовыми актами», то возникают определенные сомнения.

Дело в том, что основной нормативный правовой акт, регулирующий подписание электронных документов, — закон «Об электронной цифровой подписи» от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ — в сфере госзакупок формально начал работать лишь недавно, так как только летом 2006 года был сформирован предусмотренный частью 2 статьи 10 этого закона единый государственный реестр удостоверяющих центров.

Если же говорить не о формальной, а о практической стороне дела, то пользоваться электронной цифровой подписью (ЭЦП) в госзаказе пока еще, мягко говоря, рановато. Реальное применение ЭЦП по существу невозможно, поскольку до сих пор не сдан в эксплуатацию корневой федеральный удостоверяющий центр — ключевое звено государственной инфраструктуры ЭЦП.

Кроме того, Мининформсвязи России в 2005 году разместило на своем сайте проект нового закона об электронной подписи, который намеревается вскоре внести в Госдуму. Новый закон радикально отличается от действующего сейчас. В такой неоднозначной правовой ситуации, по-видимому, без необходимости лучше не обращаться к использованию электронной подписи.

2. Когда могут потребоваться электронные заявки?

Закон 94-ФЗ отводит на оценку и сопоставление поступивших на конкурс заявок не более десяти дней. Если предметом конкурса являются, скажем, НИР или крупное строительство, требующие основательного анализа, то единственный реальный шанс уложиться в десять дней — прибегнуть к электронной экспертизе, т. е. направить экспертам электронное представление заявок по каналам интернета и получить от них по тем же каналам экспертные заключения в электронном виде.

Но откуда возьмется электронное представление заявки? Вот здесь и приходит на помощь предусмотренная в законе возможность получать электронные заявки непосредственно. Точнее, если в конкурсной документации потребовать, чтобы заявки на такой конкурс направлялись исключительно в электронном виде по каналам интернета, то электронная экспертиза пройдет без затруднений.

Известны и другие способы получения электронного представления заявки, но они существенно более сложны и ненадежны. Наиболее часто встречаются следующие два способа.

Во-первых, можно отсканировать пришедшую бумажную заявку. Этот способ трудоемок, приводит к весьма значительным объемам пересылаемой информации и чреват внесением погрешностей из-за невысокого качества сканирования.

Во-вторых, в конкурсной документации можно потребовать, чтобы в конкурсный конверт с бумажной заявкой была вложена также дискета или CD, где записана электронная копия заявки. К сожалению, и этот способ на практике приводит к серьезным затруднениям: обычно 15–20% пришедших в конвертах дискет не удается прочитать.

3. В конверте или через интернет?

В тексте закона 94-ФЗ нет явных указаний на то, как должна прийти к заказчику электронная конкурсная заявка: по каналам интернета или в запечатанном конверте. Однако внимательное прочтение отдельных статей закона приводит к выводу о том, что законодатель все же имел в виду передачу заявок через интернет. Иначе трудно объяснить, например, почему в статье 26 у бумажных заявок «вскрывают конверты», а к электронным заявкам «открывают доступ». Кроме того, прием электронных заявок в бумажных конвертах слишком нетехнологичен: как мы только что отметили, заметный процент пришедших в конвертах дискет просто не удается прочитать.

4. Каким образом электронная заявка становится юридически значимым документом?

Юридическую силу бумажному документу придает, как известно, подпись и, возможно, печать; электронному документу — электронная подпись. Если бумажная заявка составляется из нескольких подписанных документов, то соответствующая электронная заявка должна включать несколько электронно подписанных документов. Если какое-либо лицо, подписывающее один из документов заявки, еще не имеет своей электронной подписи или же не хочет ею воспользоваться, то от него получают подписанный бумажный документ, с которого снимают электронную копию и несут ее к нотариусу. Нотариус своей электронной подписью заверяет тождественность электронной копии, после чего полученный таким образом заверенный электронный документ можно включить в электронную заявку.

5. Как хранить электронную заявку?

Согласно части 8 статьи 26 закона 94-ФЗ, до объявленного момента вскрытия следует обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в принятой электронной конкурсной заявке, а также не допустить ее повреждения. Не будем пытаться разгадать, что имел в виду законодатель, говоря о повреждении электронной заявки. Что же касается обеспечения конфиденциальности, то тут задача ясна и имеет смысл обсудить ее возможные решения.

Каким образом обеспечивается тайна содержимого заявки при электронном документообороте? В законе об этом ничего не сказано. Оказавшись один на один с непривычной технической проблемой, заказчик нередко приходит к ошибочному выводу о том, что здесь достаточно зашифровать заявку, а дальше все сложится само собой. Чаще всего приходится сталкиваться с одной из двух простых, но, к сожалению, неработающих схем шифрования.

Первая некорректная схема — шифрование заявки посредством ключа конкурсанта. Имеется в виду, что конкурсант предъявляет свой ключ для расшифровки заявки только в момент вскрытия заявок. Действительно, здесь никто посторонний не сможет прочитать содержимое заявки до момента вскрытия. Но в данной схеме легко заметить лазейку для конкурсанта: он получает возможность уже в ходе вскрытия заявок уклониться от участия в конкурсе, просто не предъявив свой ключ или же заявив о его утере. Такая возможность, конечно, противоречит закону.

Опровержение схемы с ключом конкурсанта можно построить и иначе. Достаточно задуматься, а нужно ли тут вообще что-либо шифровать? Ведь точно того же эффекта мы достигнем, предъявляя в последний момент не ключ шифра, а саму незашифрованную заявку. И сразу становится очевидной практическая непригодность первой схемы: неясно, как организовать одномоментное предъявление ключей или заявок.

Вторая некорректная схема — шифрование заявки открытым ключом заказчика с передачей зашифрованной заявки заказчику. Здесь у конкурсанта нет никаких лазеек, но теперь заказчик получает возможность воспользоваться своим закрытым ключом раньше времени и неконтролируемо прочитать содержание заявки до момента вскрытия. Тем самым опять нарушается закон, и, следовательно, вторая схема также должна быть отвергнута.

Корректную схему обеспечения конфиденциальности удается построить только с привлечением третьей стороны — официального сайта. Конкурсант, как и во второй схеме, шифрует свою заявку открытым ключом заказчика, но направляет ее не заказчику, а на сервер официального сайта. Зашифрованные заявки накапливаются на сервере в защищенном хранилище и в объявленный момент вскрытия передаются заказчику. Конфиденциальность обеспечена: персонал сайта не может прочитать заявку, так как не владеет закрытым ключом заказчика, а заказчику заявка просто недоступна до момента вскрытия.

Приведенная схема обеспечения конфиденциальности хранения заявок достаточно надежна и проста в реализации. Имеется опыт ее успешного применения как в нашей стране, так и за рубежом, в частности в системе государственных электронных торгов Австралии — страны, лидирующей в области электронизации госзакупок. Однако, к сожалению, закон 94-ФЗ не предусматривает участия официального сайта госзакупок в обслуживании хранения электронных заявок. Трудно вообразить, что нынешние официальные сайты когда-либо сами, в порядке инициативы, возьмут на себя такое обслуживание.

Таким образом, приходим к неутешительному выводу. Государственному заказчику, намеривающемуся принимать по каналам интернета конкурсные заявки в форме электронного документа, по-видимому, придется подождать выхода новой, более четкой редакции закона 94-ФЗ.