«О размещении заказов на выполнение строительных работ на аукционах»

Антонов Д. Г. заслуженный экономист РФ, Почетный строитель России. Журнал «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение» №10, 2007

Федеральные законы №53-ФЗ от 20 апреля 2007 г. и №218-ФЗ от 24
июля 2007 г. внесли ряд существенных изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе касающихся размещения строительных подрядов. Как известно, в первоначальной редакции этого закона не было вообще упоминания о строительстве и строительных работах. И вот теперь они появились, да еще какие! Неожиданно для государственных и муниципальных заказчиков размещение заказов на выполнение работ по строительству новых объектов, реконструкции и капитальному ремонту действующих объектов капитального строительства, а также временных построек с 1 января 2008 г. должно осуществляться только путем проведения аукциона. Исключение сделано только для размещения заказов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт особо опасных, технически сложных объектов (за исключением федеральных автомобильных дорог общего пользования), которые допускается осуществлять путем проведения конкурса или аукциона. На наш взгляд и по мнению многих специалистов, эта норма закона введена преждевременно, так как:
• имеющийся опыт организации и проведения аукционов еще слишком мал и охватывает в основном поставки различных товаров. Подрядные строительные работы отличаются коренным образом от товаров тем, что этих работ нет в наличии в момент проведения торгов (готовая строительная продукция в виде построенных или реконструированных объектов будет только через несколько месяцев или даже лет), что влечет за собой значительные риски заказчиков при принятии решений о выборе исполнителей работ (подрядчиков);

• после вступления в действие Федерального закона «О техническом регулировании» многие нормативные документы в строительстве, в т.ч. Строительные Нормы и Правила отменены или утратили обязательную силу (носят рекомендательный характер, как, например, СНиП 12–01–2004 «Организация строительства»), а технические регламенты еще не разработаны. Поэтому нельзя еще говорить о стандартизации строительных работ и их сравнении только по цене;

• работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту носят комплексный характер и должны выполняться только по утвержденному техническому проекту, прошедшему государственную экспертизу, т.е. по конкретному техническому заданию заказчика. А это значит, что готовая строительная продукция в виде построенных или реконструированных объектов всегда индивидуальна, даже если применяется типовая проектная документация (или «повторно применяемая» по терминологии нового Градостроительного кодекса РФ), т.к. работы «нулевого цикла» всегда различные и по видам, и по объемам. Отсюда следует необходимость комплексной оценки подлежащих выполнению строительных работ, а не только по цене;

• размещение строительных подрядов путем проведения аукциона существенно ограничивает право заказчика на комплексную оценку подлежащих выполнению работ, в том числе качественных показателей, которые определяются через оценку качества применяемых строительных материалов и изделий, организации, методов производства работ и системы контроля их качества, технического уровня средств производства, используемых при выполнении работ, и др.

Это всё — информация для размышления, но закон есть закон, его надо выполнять и по нему жить. Поэтому цель этой статьи — дать некоторые разъяснения и рекомендации государственным и муниципальным заказчикам по организации и проведению аукционов на размещение строительных подрядов с учетом их специфики и необходимостью учета целого ряда ограничений и требований, налагаемых действующим законодательством при проведении размещения строительных заказов, финансируемых из государственного или муниципального бюджета.

Проведению аукциона на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов должна предшествовать предпроектная проработка и подготовка к строительству, разработка и утверждение проектной документации, направление ее на государственную экспертизу, включение этого объекта в перечень строек, финансируемых из бюджета. И только после выполнения всего вышеперечисленного заказчик может проводить аукцион на выбор подрядчика для выполнения работ по строительству или реконструкции объекта (см. Постановление Правительства РФ от 27.05.2005 г. №339). При размещении заказа на проведение капитального ремонта у государственного (муниципального) заказчика также должна быть утвержденная проектная документация. Наличие утвержденной проектной документации — обязательное условие для получения разрешения на строительство, которое теперь требуется и для капитального ремонта (ст.51 Градостроительного кодекса РФ). Наличие разрешения на строительство должно быть отражено в документации об аукционе и в проекте контракта.

Документация об аукционе в сравнении с конкурсной документацией должна быть более объемной и детальной (особенно техническое задание), т.к. при проведении аукционов будет только один критерий — цена контракта. Такие же показатели, как функциональные или качественные характеристики подлежащих выполнению работ, расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание, срок выполнения работ, гарантийный срок, объем предоставления гарантий качества работ (являющиеся критериями при конкурсном размещении заказа) в документации об аукционе должны быть изложены в качестве требований к заявке на участие в аукционе. Поэтому техническая часть документации об аукционе на выполнение строительства (реконструкции) объектов отличается сложностью и большим объемом, иногда состоит из нескольких томов. Подготовка такого большого объема документации на стадии подготовки аукциона является трудоемким, дорогостоящим и длительным процессом. Тем не менее заказчики вынуждены идти на такие затраты для представления участникам размещения заказа — соискателям подряда как можно более точного описания работ, на основании которого можно было бы провести аукцион.

Техническая часть документации об аукционе при размещении заказа на вновь начинаемые объекты капитального строительства обычно состоит из следующих разделов:

• Пояснительная записка с характеристикой строительной площадки (земельного участка), ее природно-климатических и инженерно-геологических особенностей, характеристикой и технико-экономическими показателями намечаемого объекта строительства, принципиальными конструктивными и технологическими решениями, описанием систем инженерно-технического обеспечения, программы строительства, мероприятий по охране окружающей среды, благоустройству и озеленению территории, сведениями о наличии транспортных путей, информацией о системах измерений, стандартов, испытаний и сертификации, о наличии и сроках действия согласований и др.

• Ведомости физических объемов работ, подлежащих выполнению.

• Перечень дополнительных требований к подрядчику, предусмотренных статьей 740 Гражданского кодекса РФ (при необходимости).

• Спецификации и технические характеристики оборудования, строительных материалов и изделий, мебели, инвентаря, определяющие уровень их потребительских свойств и качества.

• Генеральный план, опорные и ситуационные планы, сводный план инженерных сетей.

• Чертежи, характеризующие объемно-планировочные и конструктивные решения возводимого объекта, решения по инженерному оборудованию (планы, разре зы, фасады, схемы).

•Основные положения и требования по подготовке строительной площадки и организации строительства с учетом специфики объекта, в том числе о строительстве временных зданий и сооружений.

• Требования к прокладке инженерных сетей и условия их подключения.

• Требования по обеспечению безопасности (в т.ч. пожаробезопасности) на период строительства объекта капитального строительства.

• Экологические требования по охране окружающей среды.

• Срок выполнения работ и гарантийный срок.

• Требования к результатам работ, их соответствию техническим регламентам и другим нормативным документам.

• Требования к объему гарантий качества.

• Расходы на эксплуатацию объекта или расходы на техническое обслуживание смонтированного оборудования (при необходимости).

При организации аукционов на реконструкцию действующих объектов капитального строительства техническая часть документации об аукционе аналогична вышесказанному, но может не содержать описания строительной площадки, ее природно-климатических и инженерно-геологических особенностей, если реконструкция не предусматривает работ по усилению фундаментов объекта и наружных работ.

При организации аукционов на проведение капитального ремонта объекта капитального строительства техническая часть документации об аукционе не столь
объемна, но как минимум должна содержать:

• описание технического состояния объекта;

• ведомости физических объемов работ;

• технические характеристики оборудования, строительных материалов и изделий, определяющие уровень их потребительских свойств, при этом могут содержаться указания на их товарные знаки, которые должны сопровождаться словами «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости оборудования, на котором применяются другие товарные знаки и необходимости обеспечения взаимодействия этого оборудования с оборудованием, поставляемым (используемым) заказчиком;

• чертежи, характеризующие объемно-планировочные и конструктивные решения при капитальном ремонте объекта, решения по инженерному оборудованию, (поэтажные планы с указанием типов отделки помещений, разрезы, фасады, схемы);

• требования к прокладке инженерных сетей и условия их подключения;

• требования по проведению работ в условиях действующего государственного учреждения (предприятия) и по обеспечению его пожаробезопасности на период проведения капитального ремонта и последующей эксплуатации;

• срок выполнения работ и гарантийный срок.

Техническая часть документации об аукционе разрабатывается в форме технического задания. Если аукцион предусматривает несколько лотов, техническое задание должно разрабатываться на каждый лот.

Общая часть документации об аукционе должна содержать следующие обязательные сведения:

• требования к описанию участниками размещения заказа выполняемых работ, их количественных и качественных характеристик;

• требования, установленные заказчиком к качеству работ, услуг:

о к техническим характеристикам работ, услуг о к безопасности работ, услуг
о к результатам работ;

• место (адрес) и условия и сроки выполнения работ (например, «на условиях под ключ»);

• начальную (максимальную) цену контракта (цену лота);

• источник финансирования заказа;

• форму, сроки и порядок оплаты работ;

• порядок формирования цены контракта (цены лота) (с учетом расходов на поставку строительных материалов и оборудования, страхование, уплату налогов, пошлин и других обязательных платежей);

• сведения о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с подрядчиком;

• требования к участникам размещения заказа;

• требования к содержанию, составу и форме заявки

• на участие в аукционе.

• шаг аукциона» (те. величину понижения начальной (максимальной) цены контракта») и размер изменения «шага аукциона;

• возможность заказчика по согласованию с подрядчиком изменить объем выполняемых работ не более чем на 10 % в ходе выполнения контракта при изменении потребности в работах, а также в связи с этим изменить первоначальную цену контракта пропорционально объему таких работ, но не более чем на 10% этой цены контракта;

• размер обеспечения заявки на участие в аукционе (если заказчиком устанавливается такое требование), срок и порядок внесения денежных средств в качестве обеспечения такой заявки, реквизиты счета заказчика для перечисления этих средств (обратите внимание: размер обеспечения заявки на участие в аукционе — ровно 5% от начальной (максимальной) цены контракта (цены лота);

• размер обеспечения исполнения государственного (муниципального) контракта (если заказчиком устанавливается такое требование), не может превышать 30% от Начальной (максимальной) цены контракта. Если аванс по контракту больше, чем 30% начальной цены, то обеспечение контракта должно составлять не менее размера аванса, но и не более 120% аванса, таким образом сумма может превысить 30% начальной цены;

• порядок, место, дату начала и дату окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, при этом должно быть указано, что прием таких заявок прекращается в день рассмотрения этих заявок непосредственно до начала их рассмотрения, указанного в извещении о проведении открытого аукциона или в приглашении на участие в закрытом аукционе;

• порядок и срок отзыва заявок на участие в аукционе;

• формы, порядок, даты начала и окончания предоставления участникам размещения заказа разъяснений положений документации об аукционе;

• место, день и время начала рассмотрения заявок на участие в аукционе;
и место, дата, время и порядок проведения аукциона;

• срок, в течение которого победитель аукциона должен подписать проект государственного (муниципального) контракта (этот срок — от 10 до 20 дней).

Учитывая особенности размещения строительных подрядов, хочу обратить внимание заказчиков на отражение в документации об аукционе отдельных положений и дать некоторые рекомендации. Требования к участникам размещения заказа, устанавливаемые в соответствии со статьей 11 Федерального закона №94-Ф3 от 21.07.2005 г., можно конкретизировать со ссылкой на соответствующие законодательные акты. Например, соответствие участников размещения заказа требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение строительно-монтажных работ, можно конкретизировать следующим образом:

а) государственная регистрация, предусмотренная статьей 51 Гражданского кодекса РФ;

б) наличие соответствующих лицензий на выполнение работ, являющихся предметом контракта, предусмотренных Федеральным законом О лицензировании отдельных видов деятельности от 8.08.2001 г. №128- Ф3 (с последующими изменениями);

в) наличие внутренней системы контроля качества выполняемых работ и строительной продукции в соответствии с требованиями статьи 53 Градостроительного кодекса РФ.

В случае размещения строительного заказа, начальная (максимальная) цена которого составляет 50 млн. рублей и более, заказчик вправе установить также участникам размещения заказа требование выполнения ими за последние 5 лет аналогичных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, причем стоимость таких ранее выполненных работ должна быть не менее чем 20% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) размещаемого заказа. При этом для подтверждения соответствия указанному требованию участник размещения заказа в своей заявке на участие в аукционе должен представить копию акта приемки построенного им объекта и копию разрешения на ввод этого объекта капитального строительства в эксплуатацию.

Требования к описанию участниками размещения заказа подлежащих выполнению работ можно и нужно конкретизировать, указан, например, что участник размещения заказа должен представить подробное описание качественных и количественных характеристик выполняемых работ, поставляемых материалов и оборудования в организационно-техническом предложении, которое должно содержать следующие разделы:

• Наименование и описание выполняемых работ с учетом выполнения требований государственных стандартов, санитарных норм и правил, требований заказчика.

• Применяемые технологии и методы производства работ.

•Описание качественных характеристик основных строительных материалов и оборудования, которые предлагает участник размещения заказа.

• Описание системы контроля качества выполняемых работ.

• Описание организации работ, в т.ч. режима работы, привлечения субподрядчиков, сроков мобилизации сил и средств, строительства временных сооружений, материально-технического обеспечения строительства.

• Описание мер по обеспечению безопасности выполняемых работ и по охране окружающей среды.

• График выполнения работ.

• Программа технического обучения эксплуатационного персонала заказчика (при необходимости).

Важно также указать, что графики, схемы и пояснения должны представляться участником размещения заказа в таком виде, чтобы было видно, что содержание организационно-технического предложения обеспечивает выполнение работ в строгом соответствии с Техническим заданием и требованиями документации об аукционе.

Формирование цены контракта.

Цена контракта должна определяться на весь срок выполнения работ, исходя из их цены в течение соответствующего планируемого периода исполнения контракта, т.е. должна быть Твердой (неизменяемой) на весь период выполнения работ за исключением случаев, установленных частями 6, 6.2 и 6.4 статьи 4 Федерального закона №94-Ф3 от 21.07.2005 г.

Обеспечение исполнения контракта (если оно предусмотрено и указано в документации) должно иметь срок действия до даты завершения строительства (реконструкции, капитального ремонта) объекта. При этом следует иметь в виду, что если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 50 млн, рублей, то заказчик, уполномоченный орган обязаны установить требование обеспечения исполнения контракта в размере от 10 до 30 процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), но не менее чем в размере аванса, предусмотренного в проекте контракта. Не лишне будет указать также, что в случае представления обеспечения исполнения контракта в форме банковской гарантии она должна соответствовать требованиям статей 368—379 Гражданского кодекса РФ.

Общие условия контракта.

В документации об аукционе в виде отдельного раздела могут быть изложены Общие условия контракта, на основании которых разрабатывается проект государственного контракта. При этом могут использоваться условия контракта, разработанные Международной федерацией инженеров-консультантов ( FIDIC ), теперь издаваемые и на русском языке.

Что же касается проекта государственного (муниципального контракта, то он должен быть составлен настолько полно, чтобы при заключении такого контракта в него достаточно было бы внести цену контракта, предложенную победителем аукциона (участником аукциона, с которым заключается контракт). При этом рекомендуется статью «Цена контракта» изложить в следующей редакции: Цена всех подлежащих выполнению работ (цена контракта) составляет рублей в соответствии с предложением победителя аукциона — Подрядчика о цене контракта и прилагаемой сметой, которая должна быть приложена Подрядчиком к контракту при его заключении».

Несколько слов об аукционных процедурах, их две: рассмотрение заявок на участие в аукционе и проведение самого аукциона. Рассмотрение заявок на участие в аукционе аналогично рассмотрению заявок на участие в конкурсе. Аукционная комиссия должна рассмотреть поступившие в установленный срок заявки на участие в аукционе на предмет соответствия их требованиям, установленным документацией об аукционе, а также на соответствие лиц, представивших эти заявки, требованиям к участникам размещения заказа, установленным в документации об аукционе в соответствии со статьей 11 Федерального закона №94-Ф3 от 21.07.2005 г. На основании результатов рассмотрения каждой заявки на участие в аукционе аукционная комиссия принимает решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа, подавшего заявку, и о признании его участником аукциона или об отказе в допуске такого участника размещения к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены в документации об аукционе. В аукционе могут участвовать только те участники размещения заказа, которые признаны участниками аукциона. Обязанность заказчика — обеспечить участникам аукциона возможность принять непосредственное или через своих представителей участие в аукционе.

Процедура проведения аукциона резко отличается от конкурсных процедур. В кратком изложении она заключается в следующем. Аукцион проводится не аукционной комиссией, а заказчиком, уполномоченным органом в присутствии членов аукционной комиссии, которая перед началом проведения аукциона должна зарегистрировать участников аукциона, явившихся на аукцион, или их представителей с выдачей каждому из них карточки с указанием номера регистрации. Аукционист выбирается из числа членов аукционной комиссии путем открытого голосования членов этой комиссии большинством голосов, и именно он должен проводить аукцион (ст. 37 Федерального закона №94-Ф3 от 21.07.2005 г.). Некоторое противоречие частей 1 и 5.2 указанной статьи 37 можно сгладить тем, что начало аукциона и порядок его проведения и состав аукционной комиссии объявит заказчик (доверенное лицо заказчика), а затем представляет присутствующим участникам размещения заказа аукциониста и передает ему слово. Аукционист объявляет начало проведения аукциона, номер лота (в случае проведения аукциона по нескольким лотам), предмет контракта, начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), «шаг аукциона», наименование участников аукциона, которые не явились на аукцион, наличие среди участников аукциона учреждений и предприятий уголовно-исправительной системы и (или) организаций инвалидов, если документацией об аукционе предусмотрены преимущества для таких участников аукциона, а затем предлагает участникам аукциона заявлять свои предложения о цене контракта. Любой участник аукциона после объявления аукционистом начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) и цены контракта, сниженной в соответствии с «шагом аукциона», поднимает карточку, если он согласен заключить контракт по объявленной цене. При этом аукционист объявляет номер карточки участника аукциона, который первым поднял карточку после объявления аукционистом цены контракта, сниженной в соответствии с «шагом аукциона», а также новую цену контракта, сниженную в соответствии с «шагом аукциона» и «шаг аукциона», в соответствии с которым снижается цена контракта. Аукцион считается оконченным, если после троекратного объявления аукционистом цены контракта никто из участников аукциона не поднял карточку. В этом случае аукционист объявляет об окончании проведения аукциона, последнее и предпоследнее предложения о цене контракта, номер карточки и наименование победителя аукциона и участника аукциона, сделавшего предпоследнее предложение о цене контракта. Победителем аукциона признается участник аукциона, предложивший наиболее низкую цену контракта. Вся процедура проведения аукциона должна сопровождаться аудиозаписью и оформляться протоколом аукциона, в котором должны содержаться сведения о месте, дате и времени проведения аукциона, об участниках аукциона, о предмете контракта и начальной (максимальной) цене контракта (цене лота), о последнем и предпоследнем предложениях о цене контракта, о наименовании и месте нахождения (для юридического лица), фамилии, имени, отчестве и месте жительства (для физического лица) победителя аукциона и участника аукциона, сделавшего предпоследнее предложение о цене контракта. Протокол подписывается заказчиком, уполномоченным органом и всеми присутствующими членами аукционной комиссии в день проведения аукциона (или в день окончания проведения аукциона с большим количеством лотов). Протокол составляется по каждому лоту в двух экземплярах, один из которых хранится у заказчика вместе с аудиозаписью и документацией об аукционе, а второй должен быть в течение трех рабочих дней передан победителю конкурса вместе с проектом контракта, который составляется путем включения цены контракта, предложенной победителем аукциона, в проект контракта, находящийся в документации об аукционе. Протокол аукциона в течение дня, следующего после дня его подписания, должен заказчиком размещаться на официальном сайте. В случае проведения аукциона на размещение строительного заказа для нужд субъекта Российской Федерации или для муниципальных нужд протокол аукциона подлежит публикации в официальном печатном издании в течение пяти дней со дня его подписания. После размещения протокола аукциона на официальном сайте любой участник аукциона вправе направить заказчику, уполномоченному органу в письменной форме запрос на разъяснение результатов аукциона. Заказчик, уполномоченный орган в течение двух рабочих дней со дня поступления такого запроса обязаны представить соответствующие разъяснения такому участнику аукциона.

Из всего сказанного напрашивается вывод, что при размещении строительных заказов путем проведения аукциона, с одной стороны, обеспечивается большая прозрачность процедур, чем при проведении конкурса, а с другой стороны — на заказчика налагается дополнительная нагрузка по более тщательной разработке документации об аукционе, при том, что возможность выбора подрядчика ему фактически не предоставляется, т. к. победителем аукциона автоматически становится тот участник аукциона, который в процессе торга с другими участниками аукциона предложил наиболее низкую цену контракта, в том числе и демпинговую. И никаких преград к победе такого участника аукциона законодательством, к сожалению, не предусмотрено. Правильно ли это?