03.06.2010

• Сегодня идёт активное обсуждение рефор­мы ФЗ № 94. Важными представляются поло­жения итоговой резолюции конференции «ФЗ № 94: как улучшить закон?». Возможно ли, на ваш взгляд, применение квалификационных и качественных критериев оценки предложе­ний поставщиков при проведении аукционов в сфере книжного бизнеса?
• Во-первых, если речь идёт не о качестве продукции, а о качестве источника и о его квалификации, то эти критерии должны применяться к поставщи­кам не на все виды закупок, а только на определённые. Квалификация поставщика — это гарантия выполнения контракта. Для этого у поставщика должен быть квалифицированный персонал, по­мещения, оборудование и технологии, то что коротко называется производственными мощно­стями. Фактически, квалификация складывается из двух критериев: производственные мощности и квалифицированный персонал. И ту и другую со­ставляющую квалификации надо оценивать имен­но на предмет выполнимости данного контракта. Применять квалификационные и качественные критерии можно и нужно, конечно, если речь не идёт о каталожном товаре, который можно опи­сать одной фразой. Когда количество поставщи­ков не бесконечное, а товар не всегда хорошо описывается заказчиком (то, что заказчик может написать от начала до конца идеальное техни­ческое задание, — иллюзия), мы натыкаемся на известный в экономике термин «провал рынка». Почему рынок в государственном заказе не ра­ботает? Одна из причин — то, что у продавца и покупателя есть асимметрия информации. Если государство хочет что-то «хорошо» купить, то оно должно дать возможность поставщикам это «хорошо» предложить. А это значит, что лучшие условия предлагает не заказчик поставщикам, а поставщики — заказчику. Следовательно, воз­никает вопрос: мы покупаем только по цене либо даём возможность поставщику варьиро­вать иные условия контракта. То есть, мы долж­ны решить два вопроса: будет ли это конкурс­ная или аукционная закупка, и кто лучше пишет техническое задание: поставщик или заказчик. Обычно большая часть заказчиков всё равно его не пишет, а просто переписывает с сайтов по­ставщиков или у других заказчиков, либо такому заказчику его пишут «придворные» поставщики, натягивая одеяло на себя. Поэтому техническое задание как основная часть документации закуп­ки и собственно процедура отбора поставщика должно предполагать, что поставщик имеет воз­можность предложить заказчику лучший вариант Т3 и иных условий контракта, чем заказчик может себе представить.

• На состоявшемся в рамках выставки «Книги России» круглом столе М. Евраев, начальник управления контроля размещения госзаказа ФАС, предложил представителям книжного и библиотечного сообщества разработать правила формирования лотов для аукцио­нов. Если такие правила будут разработаны и утверждены — как они смогут повлиять на про­цесс качественного комплектования фондов путём госзакупок?
• Это совершенно разные задачи. Как сформиро­вать фонды на закупку, допустим, в библиотеку? Библиотека хочет получить конкретные книжки конкретных авторов, которые на рынке присут­ствуют не бесконечно долго. Если заказчик дума­ет, что на рынке все наименования присутствуют, то он просто составляет список того, что хочет ку­пить, а дальше выставляет это в одном лоте или в трёх тысячах лотов, доходя в делении до каждой книжки, на одни какие-то торги. Пока эти торги идут, самые лучшие книги с рынка уже разошлись. Во-первых, стразу страдает заказчик. Поменять технические задания — купить вместо этой книги другую — он уже не может. Если эта книга в чис­ле трёх тысяч других, это сразу «рушит» ему весь конкурс. Чтобы этого не случилось, заказчик идёт на дробление лотов. Каждую книжку пишет в от­дельной ячейке. Какой поставщик будет готов заключить столько контрактов? А в государствен­ном заказе именно это и происходит. Фактиче­ски, мы пытаемся навязать рынку неработающие механизмы. Поэтому, с моей точки зрения, ком­плектование библиотек на торгах — вещь абсурд­ная. У каждой книжки есть автор, у каждого авто­ра — издательство, обладающее всеми правами. У другого издательства эта книжка уже вряд ли будет. Получается, обычно на каждую книжку — единственный поставщик, который обладает иму­щественными правами. Значит, мы «конкурсуем» между издательством и дилерами издательства, которым всё равно спускают цену сверху. Это смешно. Подход к закупке интеллектуальных благ должен быть совсем другим. Либо это закупки услуг оператора. Тогда не заказчик, а оператор остаётся наедине с издательствами, которые не согласны ждать пятьсот лет, пока он сформиру­ет свои лоты. Либо закупаются услуги коллекто­ра — а он, получив контракт на комплектование библиотеки, сам определяет, какие книги, в каком объёме, по какой цене будет покупать. В таком случае сама книжка уходит на второй план. Тогда возникают не урегулированные ФЗ № 94 отноше­ния между заказчиком и коллектором. И тут воз­можны как множество нарушений, так и благопо­лучный выход для всей системы. Поэтому, с моей точки зрения, гораздо проще было бы оставить этот вопрос в покое и исключить комплектование из-под действия ФЗ № 94. А мы хотим, чтобы наши библиотеки были привлекательны для клиента и имели нужные и по количеству, и по качеству, и по ассортименту книги. Поэтому нужно идти от того, что хочет клиент, когда он идёт в библиотеку. Мы здесь вообще забыли про конституционные пра­ва граждан. Когда ребёнок идёт в школу, его ро­дители имеют право выбирать, по каким учебни­кам он будет учиться. И школа не может сказать, что учебники будут другие, потому что они де­шевле. Учебники выбирают исходя из программы. Конституционное право граждан — выбирать. Они выбирают учебно-методический комплект, школу и так далее. Мы, натягивая одеяло госзаказа и на эти права, говорим: нет, этот учебник будет стоить дешевле, поэтому вы будете учиться по нему. Ис­ходить надо из другого — из интересов потреби­теля. И тем самым, закупка книжных и любых ин­теллектуальных ресурсов лежит вообще в иной плоскости, нежели та, которую регулирует ФЗ № 94. Он рассчитан на закупку товаров обезли­ченных, не интеллектуальных, не привязанных к имени, к правам граждан. Для таких товаров он работает очень хорошо.
• Отсутствие ценовых регуляторов книжного рынка приводит к тому, что цена на аукционах нередко падает ниже себестоимости. Соот­ветственно, в библиотеки попадает продук­ция низкого качества. Каковы, на ваш взгляд, могут быть решения этой острейшей пробле­мы? Каковы могут быть антидемпинговые механизмы проведения госзакупок? Каким образом можно разработать ясные и прозрач­ные методики определения начальной цены контракта?
• Антидемпинговые механизмы разнообразны. Первый вариант — адекватный выбор способа размещения заказа. Это уже поможет наполови­ну избавиться от демпинга. Если выбрать такой способ размещения заказа, при котором будут участвовать только равные, ранее отобранные поставщики, а не фирмы-однодневки и вообще кто попало, — мы застрахованы от демпинга са­мим способом. Если мы всё-таки закупаем про­стыми конкурентными способами типа аукцио­на или запроса котировок цен, то у нас в России в таком случае антидемпинговых механизмов нет. За рубежом они есть: это разные варианты аукциона. Простейший механизм антидемпинга — в первую очередь, диапазон приемлемой цены. Заказчик, точно так же, как и поставщик, должен оценить возможность приобретения и пред­ставить, на какую сумму оно возможно, указав нижнюю и верхнюю предельную цену. Причём это указание должно быть глубоко спрятано от поставщика. Иначе он будет исходить из этих границ, а не из реально существующей цены. Можно сделать так, что диапазон приемлемой цены заказчик будет объявлять на конкурсе или аукционе последним — когда все уже допущены. Тогда можно будет вскрыть конверт и объявить, что все заявки ниже и выше предельных границ будут отброшены, иначе пострадает качество или издержки будут слишком большими. На аук­ционе существуют и другие способы расчёта равновесного варианта с применением матема­тических моделей, в результате которых получа­ется цена, которая справедлива и для заказчика, и для поставщика. Заказчика могут спасти толь­ко планомерность закупок, выделения бюджета и правильно выбранные способы заказа. А на данный момент у заказчика здесь нет никаких прав. Котировка скоро канет в Лету, останется электронный аукцион и — в исключительных слу­чаях — конкурс. А за рубежом есть как минимум семь или даже одиннадцать способов разме­щения заказа, где каждый раз заказчик должен, во-первых, обосновать, почему он выбирает тот или иной способ, и выбрать его, исходя из эконо­мических реалий, сроков, качества продукции и прочих условий контракта. Денежные гарантии тут не спасают. Заказчику достаётся уже выбран­ный поставщиком способ обеспечения контрак­та, и получить это обеспечение, как показывает практика, почти нереально. Заказчик теряет годы, выбивая это обеспечение через судебные инстанции, без всякого эффекта. А всё это мож­но было бы предусмотреть превентивно, ещё на этапе выбора способа размещения заказа и представления определённых требований к по­ставщику. В качестве антидемпингового меха­низма можно рассчитывать цену предваритель­но. Можно отдавать контракт не по последней цене, а, например, по предпоследней ставке. Тем самым мы предотвращаем сговор. Поставщик бу­дет знать, что если он упадёт до нуля, то не факт, что он получит контракт. В других странах такие механизмы используются.
• Ирина Владимировна, по каким ещё направ­лениям необходимо совершенствовать ФЗ №94?
• В него нужно вернуть экономические реалии: правильно выбирать способ заказа, сделать его более широким, вернуть квалификацию, то есть описание квалификации персонала, помещения, оборудования, технологии, необходимых для ис­пользования именно в этом контракте — там, где это действительно нужно. Для этого нужно чётко понимать, что покупается, и прописать специфику закупки для разных объектов, исходя из того, как можно оценить качество, какие сложности могут возникнуть при закупе тех или иных объектов, ка­кие риски возникают у государства. Я считаю, что в нашей стране это сейчас ключевой элемент реаль­ной экономии владения объектом. Если научиться грамотно закупать, мы не будем потом тратить миллиарды на ликвидацию последствий непра­вильной закупки.
• Есть ли на данный момент аналитика по про­ведению электронных аукционов? Насколько оказывается оправданным данное нововве­дение с экономической точки зрения, с точки зрения комплектатора?
• Этого никто не считал. Считают только «трёх­рублёвую» экономию, которая получается при покупке по минимальной цене. Мы ввели аукцион и посмотрели, какова динамика этой простой, «трехрублевой» экономии. Оказалось, что сначала она составила 6 %, потом выросла до 15 %, а сей­час снова упала до 10 %. Мы и тут не сэкономили, а реально потеряли результат. Нужно научиться считать экономию по достижению цели, а не на перепутье. Даже при том, что у нас сейчас кош­марный уровень коррупции, я могу с уверенно­стью сказать, что страна теряет гораздо большие деньги на неэффективные закупки.
• Какая, с вашей точки зрения, самая пер­спективная электронная площадка из вве­дённых трёх? Всё ли отлажено с точки зрения технологии?
• Странно, что среди отобранных площадок ока­зались только эти. Рынок электронных площадок развивался совершенно иначе. Сейчас мы закан­чиваем мониторинг их деятельности по первому кварталу, и он обязательно будет опубликован. Но для того, чтобы определить, какая проигрыва­ет или выигрывает по сравнению с остальными, нужен ещё серьёзный анализ. На это понадобит­ся ещё месяца полтора. Сам по себе новый регла­мент закупок, с моей точки зрения, абсолютно не отлажен. И Гильдия отечественных специалистов по государственному заказу, и Координацион­ный совет руководителей органов по размеще­нию заказа субъектов РФ дважды обсуждали этот вопрос и писали в Правительство, в Адми­нистрацию Президента о том, что этот регламент нужно отменить. Он крайне неудобен для заказ­чика, очень длителен и влечёт колоссальные из­держки, в том числе и для поставщиков, потому что сделан исходя из других целей. Сейчас ав­торы этого закона пытаются нивелировать его недостатки короткой процедурой аукциона как электронного магазина. Но это коснётся только мелких закупок. И сразу же возникнут пробле­мы. Если это будет электронный магазин для всей страны, на едином портале, не будет мелких заку­пок до ста тысяч и до пятисот тысяч (то, что было на котировках). Всё это уйдёт в электронный ма­газин, где проще всего покупать оптом у одного или двух-трёх поставщиков, а потом распреде­лять уже имеющийся заказ по заявкам заказчика. С одной стороны, мы имеем экономию на объёме и, наверное, большую. С другой стороны, такую поставку для электронного магазина точно не смогут делать мелкие поставщики. А они как раз и живут в регионах на таких мелких поставках. Электронный магазин будет удобен для крупных поставщиков, но не для малого бизнеса. Кроме того, логистика таких закупок довольно слож­на. Например, отобранный поставщик условно «гречки» находится вместе с этой гречкой в Мо­скве. А заявка в электронный магазин приходит на портал из Владивостока. И вот эту гречку по­везли… Цена этой гречки будет несравнима с це­ной доставки, а сроки поставки гречки из Москвы несравнимы, если бы больница во Владивостоке закупила её на 50 тыс. рублей в соседнем мага­зине. Стоит ли овчинка выделки? У нас в стране закупки малого объёма, до ста тысяч, составляют по числу 95 %. Но по деньгам они занимают меньше 10 %. Котировки — то же самое… При этом и то, и другое жёстко контролируется, причём кон­тролируется заказчик, а не поставщики. Во всех странах мира мелкие закупки выводятся из-под действия закона. Порог цены, после которого за­купки начинают жёстко контролироваться, выше, чем у нас, даже не в десять, а в сто раз. Если у нас будет так же, количество контролируемых заку­пок станет гораздо меньше. Не будет такого без­умного количества жалоб, ФАС сможет спокойно, по существу с ними разбираться. И от контроля будет больше пользы.
• Не приведёт ли переход на серьёзное финан­совое обеспечение электронных аукционов к значительному сокращению малых предприя­тий, участвующих в госзакупках?
• Для малого бизнеса сейчас как раз принимают­ся поправки по снижению объёмов финансового обеспечения. Это не станет камнем преткновения. Но моё глубочайшее убеждение в том, что каче­ства мы этим не добьёмся. Потому что тут должен работать другой механизм. Штрафные санкции -это механизм «после того как». В том числе и удер­жание обеспечения. А надо сделать превентивный механизм недопущения срыва поставок.
• Как вы относитесь к идее создания централи­зованного органа для проведения процедуры торгов?
• Это очень «вкусная» идея для инициаторов про­цесса. Я считаю, что для регионов это единствен­ный вариант решения ситуации. Насколько это приемлемый вариант решения проблем для фе­дерального заказчика — не знаю. Во всяком случае, есть страны, где такие федеральные агентства су­ществуют, у них хорошие результаты. Есть страны, где всё децентрализовано, и тоже работает пре­краснейшим образом. С учётом наших особенно­стей, я думаю, что, когда всё будет сконцентриро­вано в одном месте, воровать, может быть, будет меньшее количество людей, но будет ли это мень­ше по объёму средств — вопрос. На моей памяти идея создания агентств по закупкам возникала раза четыре. Я думаю, если заказчик считает, что ему это необходимо, какой-то вариант централи­зации возможен.
• Книжное и библиотечное сообщество за­интересованы вести активный диалог с пред­ставителями органов власти по усовершен­ствованию ФЗ № 94. Кто должен выступать инициатором этого диалога с тем, чтобы он был максимально конструктивным и эффек­тивным?
• В общем-то, они и не выходили из этого диало­га. Но все говорят о разном и на разном языке. Вопрос в том, чтобы диалог шёл в одном русле. Для этого нужно серьёзно задуматься всему нашему профессиональному сообществу. Бес­полезно говорить, оставаясь на тех позициях, на которых все стояли пять лет назад. Никто друг друга не слышит. Диалог должен вестись на одном языке и с одной целью — достижение ре­зультата закупок.

http://igz.hse.ru/web/IGZ/IGZ_CMS.nsf/All/zakupkaknig0