Федеральный закон №94
АНО "Эксперт" » Статьи посвященные Госзаказу » Федеральный закон №94
Автор:Павел РОМАНЕЦ, руководитель Костромского управления Федеральной антимонопольной службы России
Вступивший в силу с нынешнего года Федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при ряде достоинств лишь усугубляет негативные тенденции в этой сфере деятельности. Смысл и характер этого документа вполне может быть определен высказыванием известного немецкого писателя Иоганна Готфрида Зейме: «В некоторых государствах законность облекают в такую форму, что она становится ужаснее беззакония». Написано это было еще в конце XVIII в., однако не утратило актуальности и поныне. Во всяком случае, судя по вышеуказанному закону.
ЧТО ОЖИДАЛИ?
Огромное количество нарушений государственными и муниципальными заказчиками законодательства в области закупок, в частности, основных принципов конкурсного размещения заказов (открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса, состязательности, независимости) зачастую дискредитируют саму эту систему. Закон № 94, казалось бы, должен был способствовать усилению контроля за соблюдением заказчиками, коммерческими организациями и должностными лицами органов власти законодательства о размещении заказов.
Конечно, есть в новом законе ряд положительных моментов. Так, впервые сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок. Уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов. Способы размещения заказа разделены на размещение путем проведения торгов и размещение без проведения торгов. При этом четко определены условия, при которых могут применяться те или иные процедуры размещения заказов. Помимо конкурсов и запроса котировок установлена возможность проведения закупок в форме аукционов, в том числе открытых аукционов в электронной форме. Расширен спектр процедур закупок без проведения торгов, а также введена новая процедура – закупка на товарных биржах. Установлены ценовые пороги применения тех или иных процедур.
Хотя вышеперечисленные новации прогрессивны и без введения их в действие обойтись нельзя, все же они второстепенны и не могут обеспечить конечных целей регулирования и организации закупок для государственных и муниципальных нужд.
Общество и бизнес, передовые экономисты, юристы, политики ожидали, что новый закон будет способствовать экономии бюджетных средств, снижению коррупционности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также способствовать обеспечению равного доступа к государственным и муниципальным финансовым ресурсам и пресечению антиконкурентных действий. Однако этим надеждам не суждено сбыться.
ЧТО ПОЛУЧИЛИ?
В законе совершенно не была учтена практика применения государственных и муниципальных закупок в форме конкурсов и запросов котировок за последние годы. Исследования, проведенные на уровне достаточно типичного субъекта Российской Федерации, как и изучение всей судебной практики страны, показали, что за последние годы в этой сфере на местах выработался устойчивый механизм проведения закупок по принципу предопределенности итогов запроса котировок, конкурсов и аукционов. Как многие говорят, «победитель заранее известен». Среди должностных лиц органов власти и руководителей так называемых придворных коммерческих организаций процветает правовой нигилизм, возрастает уровень коррупционности. Реальная эффективность закупочного процесса практически сводится к мизерным цифрам, не окупающим затраты на проведение размещения заказов.
Исследования и изучение законодательства именно с точки зрения практики показывают и неэффективность нового закона о государственных закупках. Он не только не обеспечивает экономию бюджетных средств, но и создает новые условия для усиления коррупционности при размещении заказов.
На территории только одной достаточно средней для России Костромской области действуют 3,5 тыс. государственных федеральных, областных и муниципальных заказчиков. Каждый из них должен иметь по три комиссии, которые занимаются размещением заказов. Количество же размещаемых товаров, работ и услуг исчисляется десятками у каждого заказчика. Если экстраполировать эти данные на всю Россию, то получается, что по стране за год будет проводиться не менее 20 млн заседаний комиссий. Проконтролировать эту массу невозможно. Все комиссии создаются из работников одного и того же органа или учреждения, а это означает, что все члены комиссий являются по сути как бы аффилированными лицами. Из-за прямой или косвенной соподчиненности все члены комиссий имеют конфликт интересов, что запрещено федеральным законодательством о государственной и муниципальной службе.
Совершенно понятно, что органы контроля субъектов Российской Федерации или муниципалитетов в подавляющем большинстве не будут действовать независимо против высоких чиновников собственной администрации. Особенно это характерно для районных округов и сельских поселений, где долго еще будет наблюдаться острейшая нехватка квалифицированных кадров по различным направлениям деятельности этих органов и где уровень авторитарного типа руководства широко распространен.
В вышеуказанных комиссиях будут заседать не менее 4 млн чиновников. А сколько контролеров понадобится содержать, чтобы проконтролировать не менее чем 20 млн сделок, санкционированных этими чиновниками? Расчеты показывают, что на это потребуется не менее 100 тыс. контролеров, и обязательно федерального уровня. Да еще надо будет содержать контролеров за этими контролерами. Вот это та самая неразбериха, которая умышленно или неумышленно, но как будто специально создана самой властью на радость казнокрадам.
Посмотрим теперь на эту проблему с другой стороны. Закон дал зеленый свет распылению закупаемых объемов товаров на мелкие составляющие партии для каждого органа и учреждения. Это не позволит экономить бюджетные средства на масштабе закупок крупных партий у надежных и организованных поставщиков. Более того, такой механизм закупок будет способствовать резкому увеличению числа торгов с одним участником или вообще срыву торгов. К тому же это приведет к увеличению количества размещения заказов запросом котировок или вообще без каких-либо процедур из-за малой стоимости заказов.
Конституцией России четко определено, что регулирование конкуренции, борьба с коррупцией, бюджетное регулирование, установление основ государственной и муниципальной гражданской службы – все это является исключительной компетенцией и прерогативой Российской Федерации. Несмотря на эти требования, закон № 94 передал вышеуказанные функции на уровни субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Что можно придумать более удобного для тех начальников, кто привык лично или комиссионно, а по сути келейно, под одобрительные кивания подчиненных распределять заказы, как им угодно? Что может быть более провоцирующим новый виток коррупции в стране? Бюрократия выиграла битву за государственные и муниципальные заказы!
ЧТО ДОЛЖНО БЫТЬ?
В условиях пирровой победы бюрократии в который раз возникает перед нами извечный русский вопрос: «Что делать?»
Мировая практика достаточно давно ответила на него, выработав несколько подходов к формированию законов о закупках за счет государственных и бюджетных средств. Вот эти принципы.
* Ни при каких обстоятельствах чиновники не должны лично решать вопросы распределения любой суммы финансов на приобретение товаров, работ, услуг для обеспечения своей деятельности и обязанностей власти перед государством и населением.
* При решении таких вопросов должна обеспечиваться истинная открытость и независимость, а не завуалированные под коллегиальность чиновников одного органа.
* Количество комиссий, занимающихся размещением заказов, должно быть сведено до минимума в рамках всего государства.
* Обязательно должна быть реализована независимая коллегиальность, а не соподчиненная в одном органе.
* Решения должны приниматься голосованием в комиссиях, подавляющее большинство членов которых составляют представители заинтересованных общественных организаций населения и некоммерческих объединений бизнеса, с обязательным учетом рекомендаций независимых экспертов и разъяснений видных юристов по правовым вопросам.
* Объемы закупаемых товаров, работ, услуг должны сводиться в наиболее крупные партии, чтобы можно было получать значительную экономию на масштабе объемов закупок.
* Ни в коем случае не должна создаваться специальная многоуровневая система контроля.
Эти принципы беспрекословно действуют во многих странах и давно уже не обсуждаются, а воспринимаются как само собой разумеющиеся. Возможно ли осуществление этих принципов в нашей стране? Да, возможно.
РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
Для решения проблемы предлагается внедрить на всей территории Российской Федерации «Единую систему размещения заказов за счет бюджетных средств Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления» (система ЕСРЗ).
Для этого необходимо законодательно принять шесть основополагающих решений, а именно:
1. По способам размещения заказов. Установить, что закупка товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд может проводиться только на торгах. Исключения по размеру сумм, не подлежащих размещению на торгах, упразднить. Исключения могут быть установлены только для случаев чрезвычайных ситуаций. Проводить торги в основном в форме аукционов. Установить перечень товаров, работ, услуг, по которым возможно проведение конкурсов. Проведение закупок способом котировки исключить.
2. По количеству конкурсных комиссий. Установить, что на территории любого субъекта РФ действует только одна комиссия по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд. Аппарат этой комиссии за два квартала до наступления следующего года собирает со всех государственных и муниципальных органов и учреждений объемы закупок на следующий год, формирует эффективные размеры лотов, точные графики поставок и графики проведения торгов. Все торги должны быть проведены в первой половине года, во втором полугодии идет подготовка к закупочной кампании на следующий год. Объявление о проведении конкурсов или аукционов осуществляет конкурсная комиссия.
3. По составу членов конкурсных комиссий. В состав конкурсной комиссии в качестве постоянных членов включать только по одному представителю от администрации субъекта РФ и территориального антимонопольного органа и в качестве меняющегося члена комиссии – одного представителя подразделения администрации субъекта РФ, в ведении которого находится контроль за обеспечением соответствующим товаром, работой, услугой государственных и муниципальных нужд. Остальные члены комиссий должны избираться по обоюдному личному письменному согласию руководителя (губернатора, президента, главы администрации) субъекта РФ и руководителя территориального антимонопольного органа из числа представителей общественных объединений граждан и некоммерческих объединений предпринимателей по их письменному представлению в количестве не менее чем по три человека от каждой стороны. Состав этих комиссий утверждать сроком не менее чем на три года указом президента РФ или правительством РФ.
4. По извещениям о проводимых торгах. Публикация о проведении торгов должна осуществляться не менее чем в трех местах: в общероссийском вестнике о торгах, на сайте комиссии, в наиболее тиражной газете субъекта РФ или в той, в которой печатаются местные нормативно-правовые акты; по товарам для муниципальных нужд обязательна публикация в местной печати.
5. По исполнению контрактов. Подписание контрактов поручить специальному комиссару конкурсной комиссии в количестве четырех экземпляров, из которых по одному экземпляру направлять поставщику, заказчику и в антимонопольный орган, а один оставлять у комиссара комиссии. Все эти органы и должны осуществлять постоянный или выборочный контроль за исполнением контрактов.
6. По реализации различных категорий нужд. Определить, что государственные и муниципальные нужды могут быть двух категорий: а) для реализации обязательств перед государством и населением; б) для обеспечения работы государственных и муниципальных органов и учреждений. В соответствии с этим по подпункту «а)» торги проводятся на «закупку товаров, работ, услуг для реализации обязательств соответствующей структуры власти перед государством и населением». По подпункту «б)» торги проводятся на «услугу по материально-техническому и хозяйственному обеспечению деятельности соответствующего государственного или муниципального органа либо учреждения». При этом можно будет во всех органах ликвидировать бухгалтерии и должности заведующих хозяйством, а заработную плату централизованно перечислять на личные счета в банки.
Предлагаемая система ЕСРЗ позволит наконец реально избавиться от коррупции, обеспечить истинную открытость, независимость, справедливость, равный доступ к государственным и муниципальным ресурсам, искоренить предопределенность решений конкурсных комиссий, а кроме того сэкономить не менее 30% бюджетных средств всех уровней. Внедрение этой системы вполне осуществимо не более чем за три года. Возможность экономии трети годового консолидированного бюджета страны стоит того!
Надо приложить максимум объединенных усилий и воли, чтобы не позволить бюрократии продолжать грабить народ и государство. При этом промедление смерти подобно. Бюрократия и казнокрады зорко следят за действиями, усложняющими их жизнь или лишающими их привычных выгод. Еще не внедрены неприятные для бюрократии новации, а у нее уже готовы рецепты по их преодолению. Надо спешить осуществить перелом.
http://www.politjournal.ru/index.php?action=Articles&dirid=36&tek=6256&issue=177
_________________
Автор:Павел РОМАНЕЦ, руководитель Костромского управления Федеральной антимонопольной службы России
Вступивший в силу с нынешнего года Федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при ряде достоинств лишь усугубляет негативные тенденции в этой сфере деятельности. Смысл и характер этого документа вполне может быть определен высказыванием известного немецкого писателя Иоганна Готфрида Зейме: «В некоторых государствах законность облекают в такую форму, что она становится ужаснее беззакония». Написано это было еще в конце XVIII в., однако не утратило актуальности и поныне. Во всяком случае, судя по вышеуказанному закону.
ЧТО ОЖИДАЛИ?
Огромное количество нарушений государственными и муниципальными заказчиками законодательства в области закупок, в частности, основных принципов конкурсного размещения заказов (открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса, состязательности, независимости) зачастую дискредитируют саму эту систему. Закон № 94, казалось бы, должен был способствовать усилению контроля за соблюдением заказчиками, коммерческими организациями и должностными лицами органов власти законодательства о размещении заказов.
Конечно, есть в новом законе ряд положительных моментов. Так, впервые сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок. Уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов. Способы размещения заказа разделены на размещение путем проведения торгов и размещение без проведения торгов. При этом четко определены условия, при которых могут применяться те или иные процедуры размещения заказов. Помимо конкурсов и запроса котировок установлена возможность проведения закупок в форме аукционов, в том числе открытых аукционов в электронной форме. Расширен спектр процедур закупок без проведения торгов, а также введена новая процедура – закупка на товарных биржах. Установлены ценовые пороги применения тех или иных процедур.
Хотя вышеперечисленные новации прогрессивны и без введения их в действие обойтись нельзя, все же они второстепенны и не могут обеспечить конечных целей регулирования и организации закупок для государственных и муниципальных нужд.
Общество и бизнес, передовые экономисты, юристы, политики ожидали, что новый закон будет способствовать экономии бюджетных средств, снижению коррупционности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также способствовать обеспечению равного доступа к государственным и муниципальным финансовым ресурсам и пресечению антиконкурентных действий. Однако этим надеждам не суждено сбыться.
ЧТО ПОЛУЧИЛИ?
В законе совершенно не была учтена практика применения государственных и муниципальных закупок в форме конкурсов и запросов котировок за последние годы. Исследования, проведенные на уровне достаточно типичного субъекта Российской Федерации, как и изучение всей судебной практики страны, показали, что за последние годы в этой сфере на местах выработался устойчивый механизм проведения закупок по принципу предопределенности итогов запроса котировок, конкурсов и аукционов. Как многие говорят, «победитель заранее известен». Среди должностных лиц органов власти и руководителей так называемых придворных коммерческих организаций процветает правовой нигилизм, возрастает уровень коррупционности. Реальная эффективность закупочного процесса практически сводится к мизерным цифрам, не окупающим затраты на проведение размещения заказов.
Исследования и изучение законодательства именно с точки зрения практики показывают и неэффективность нового закона о государственных закупках. Он не только не обеспечивает экономию бюджетных средств, но и создает новые условия для усиления коррупционности при размещении заказов.
На территории только одной достаточно средней для России Костромской области действуют 3,5 тыс. государственных федеральных, областных и муниципальных заказчиков. Каждый из них должен иметь по три комиссии, которые занимаются размещением заказов. Количество же размещаемых товаров, работ и услуг исчисляется десятками у каждого заказчика. Если экстраполировать эти данные на всю Россию, то получается, что по стране за год будет проводиться не менее 20 млн заседаний комиссий. Проконтролировать эту массу невозможно. Все комиссии создаются из работников одного и того же органа или учреждения, а это означает, что все члены комиссий являются по сути как бы аффилированными лицами. Из-за прямой или косвенной соподчиненности все члены комиссий имеют конфликт интересов, что запрещено федеральным законодательством о государственной и муниципальной службе.
Совершенно понятно, что органы контроля субъектов Российской Федерации или муниципалитетов в подавляющем большинстве не будут действовать независимо против высоких чиновников собственной администрации. Особенно это характерно для районных округов и сельских поселений, где долго еще будет наблюдаться острейшая нехватка квалифицированных кадров по различным направлениям деятельности этих органов и где уровень авторитарного типа руководства широко распространен.
В вышеуказанных комиссиях будут заседать не менее 4 млн чиновников. А сколько контролеров понадобится содержать, чтобы проконтролировать не менее чем 20 млн сделок, санкционированных этими чиновниками? Расчеты показывают, что на это потребуется не менее 100 тыс. контролеров, и обязательно федерального уровня. Да еще надо будет содержать контролеров за этими контролерами. Вот это та самая неразбериха, которая умышленно или неумышленно, но как будто специально создана самой властью на радость казнокрадам.
Посмотрим теперь на эту проблему с другой стороны. Закон дал зеленый свет распылению закупаемых объемов товаров на мелкие составляющие партии для каждого органа и учреждения. Это не позволит экономить бюджетные средства на масштабе закупок крупных партий у надежных и организованных поставщиков. Более того, такой механизм закупок будет способствовать резкому увеличению числа торгов с одним участником или вообще срыву торгов. К тому же это приведет к увеличению количества размещения заказов запросом котировок или вообще без каких-либо процедур из-за малой стоимости заказов.
Конституцией России четко определено, что регулирование конкуренции, борьба с коррупцией, бюджетное регулирование, установление основ государственной и муниципальной гражданской службы – все это является исключительной компетенцией и прерогативой Российской Федерации. Несмотря на эти требования, закон № 94 передал вышеуказанные функции на уровни субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Что можно придумать более удобного для тех начальников, кто привык лично или комиссионно, а по сути келейно, под одобрительные кивания подчиненных распределять заказы, как им угодно? Что может быть более провоцирующим новый виток коррупции в стране? Бюрократия выиграла битву за государственные и муниципальные заказы!
ЧТО ДОЛЖНО БЫТЬ?
В условиях пирровой победы бюрократии в который раз возникает перед нами извечный русский вопрос: «Что делать?»
Мировая практика достаточно давно ответила на него, выработав несколько подходов к формированию законов о закупках за счет государственных и бюджетных средств. Вот эти принципы.
* Ни при каких обстоятельствах чиновники не должны лично решать вопросы распределения любой суммы финансов на приобретение товаров, работ, услуг для обеспечения своей деятельности и обязанностей власти перед государством и населением.
* При решении таких вопросов должна обеспечиваться истинная открытость и независимость, а не завуалированные под коллегиальность чиновников одного органа.
* Количество комиссий, занимающихся размещением заказов, должно быть сведено до минимума в рамках всего государства.
* Обязательно должна быть реализована независимая коллегиальность, а не соподчиненная в одном органе.
* Решения должны приниматься голосованием в комиссиях, подавляющее большинство членов которых составляют представители заинтересованных общественных организаций населения и некоммерческих объединений бизнеса, с обязательным учетом рекомендаций независимых экспертов и разъяснений видных юристов по правовым вопросам.
* Объемы закупаемых товаров, работ, услуг должны сводиться в наиболее крупные партии, чтобы можно было получать значительную экономию на масштабе объемов закупок.
* Ни в коем случае не должна создаваться специальная многоуровневая система контроля.
Эти принципы беспрекословно действуют во многих странах и давно уже не обсуждаются, а воспринимаются как само собой разумеющиеся. Возможно ли осуществление этих принципов в нашей стране? Да, возможно.
РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
Для решения проблемы предлагается внедрить на всей территории Российской Федерации «Единую систему размещения заказов за счет бюджетных средств Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления» (система ЕСРЗ).
Для этого необходимо законодательно принять шесть основополагающих решений, а именно:
1. По способам размещения заказов. Установить, что закупка товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд может проводиться только на торгах. Исключения по размеру сумм, не подлежащих размещению на торгах, упразднить. Исключения могут быть установлены только для случаев чрезвычайных ситуаций. Проводить торги в основном в форме аукционов. Установить перечень товаров, работ, услуг, по которым возможно проведение конкурсов. Проведение закупок способом котировки исключить.
2. По количеству конкурсных комиссий. Установить, что на территории любого субъекта РФ действует только одна комиссия по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд. Аппарат этой комиссии за два квартала до наступления следующего года собирает со всех государственных и муниципальных органов и учреждений объемы закупок на следующий год, формирует эффективные размеры лотов, точные графики поставок и графики проведения торгов. Все торги должны быть проведены в первой половине года, во втором полугодии идет подготовка к закупочной кампании на следующий год. Объявление о проведении конкурсов или аукционов осуществляет конкурсная комиссия.
3. По составу членов конкурсных комиссий. В состав конкурсной комиссии в качестве постоянных членов включать только по одному представителю от администрации субъекта РФ и территориального антимонопольного органа и в качестве меняющегося члена комиссии – одного представителя подразделения администрации субъекта РФ, в ведении которого находится контроль за обеспечением соответствующим товаром, работой, услугой государственных и муниципальных нужд. Остальные члены комиссий должны избираться по обоюдному личному письменному согласию руководителя (губернатора, президента, главы администрации) субъекта РФ и руководителя территориального антимонопольного органа из числа представителей общественных объединений граждан и некоммерческих объединений предпринимателей по их письменному представлению в количестве не менее чем по три человека от каждой стороны. Состав этих комиссий утверждать сроком не менее чем на три года указом президента РФ или правительством РФ.
4. По извещениям о проводимых торгах. Публикация о проведении торгов должна осуществляться не менее чем в трех местах: в общероссийском вестнике о торгах, на сайте комиссии, в наиболее тиражной газете субъекта РФ или в той, в которой печатаются местные нормативно-правовые акты; по товарам для муниципальных нужд обязательна публикация в местной печати.
5. По исполнению контрактов. Подписание контрактов поручить специальному комиссару конкурсной комиссии в количестве четырех экземпляров, из которых по одному экземпляру направлять поставщику, заказчику и в антимонопольный орган, а один оставлять у комиссара комиссии. Все эти органы и должны осуществлять постоянный или выборочный контроль за исполнением контрактов.
6. По реализации различных категорий нужд. Определить, что государственные и муниципальные нужды могут быть двух категорий: а) для реализации обязательств перед государством и населением; б) для обеспечения работы государственных и муниципальных органов и учреждений. В соответствии с этим по подпункту «а)» торги проводятся на «закупку товаров, работ, услуг для реализации обязательств соответствующей структуры власти перед государством и населением». По подпункту «б)» торги проводятся на «услугу по материально-техническому и хозяйственному обеспечению деятельности соответствующего государственного или муниципального органа либо учреждения». При этом можно будет во всех органах ликвидировать бухгалтерии и должности заведующих хозяйством, а заработную плату централизованно перечислять на личные счета в банки.
Предлагаемая система ЕСРЗ позволит наконец реально избавиться от коррупции, обеспечить истинную открытость, независимость, справедливость, равный доступ к государственным и муниципальным ресурсам, искоренить предопределенность решений конкурсных комиссий, а кроме того сэкономить не менее 30% бюджетных средств всех уровней. Внедрение этой системы вполне осуществимо не более чем за три года. Возможность экономии трети годового консолидированного бюджета страны стоит того!
Надо приложить максимум объединенных усилий и воли, чтобы не позволить бюрократии продолжать грабить народ и государство. При этом промедление смерти подобно. Бюрократия и казнокрады зорко следят за действиями, усложняющими их жизнь или лишающими их привычных выгод. Еще не внедрены неприятные для бюрократии новации, а у нее уже готовы рецепты по их преодолению. Надо спешить осуществить перелом.
http://www.politjournal.ru/index.php?action=Articles&dirid=36&tek=6256&issue=177
_________________
 |
Иркутск, ул. Лермонтова, д.130 оф.213 Экспер.корпус
|
|