Ошибочные цели – ложный результат эффективности общественных закупок (часть2)
Главная » Статьи посвященные Госзаказу » Ошибочные цели – ложный результат эффективности общественных закупок (часть2)

В. И. Смирнов,д.э.н., профессор

Невозможность заказчика определить эту цену по общему правилу, обязан-

ность ее завышения при проведении аукционов, желание доложить об успехах,

пусть даже, лжеэкономией – вот слагаемые этого удорожания, которое пока никем

не рассматривается при выяснении причин и факторов избыточной российской ин-

фляции в последнее время.

Допустим заказчиком как-то установлена начальная цена конкурса в размере

10 млн.рублей. Фактическая цена контракта оказалась 9 млн.рублей. Справедливая

же цена, как цена победителя конкурса, проведенного по классическим процедурам

(без начальной цены, с соблюдением правила двух конвертов при подаче заявок, с 

нормальными процедурами подачи, вскрытия, рассмотрения и оценки заявок, с 

критериями, не ограничивающими вес нужды 20-ю процентами и т.д.) – была бы 8

млн.рублей. В результате имеем «рапорт» о мнимой экономии в 1 млн.рублей или

на 10% (1/10 х 100%). На самом же деле произошло удорожание на тот же 1

млн.рублей или на 12,5% (1/8 х 100%). Вот вам и 12,5-процентный вклад в копилку

инфляции только от общественных закупок. И это еще от процедур, похожих на

конкурс. При применении аукционов, с их «официальной» обязанностью завыше-

ния начальной цены (без этого аукцион состояться не может) удорожание закупки

и инфляционный вклад еще выше.

В многочисленных рапортах заказчиков самого разного уровня нередко

можно слышать о том, что цены, против начальных, снижены на 30–50%. О чем

может говорить снижение цены в два раза? Во-первых, о том, что начальная цена

была существенно завышена. Во-вторых, заказчику пытаются сбыть уцененную

продукцию – некачественную, залежалую, контрафактную и т.д. В-третьих, воз-

можно, имела место «аукционная болезнь» добросовестного поставщика, предста-

витель которого, впервые попав на аукцион, поддался «ажиотажному предложе-

нию» (ажиотажный спрос наоборот), превысил свои полномочия и снизил цену ни-

же нормального уровня. Рассчитывать на повторение этой ошибки в следующий

раз вряд ли уместно. Неуместно вообще строить закон в расчете на чьи-либо ошиб-

ки.

А между тем индикатор лжеэкономии сегодня широко используется в каче-

стве главного доказательства «успехов» закона № 94-ФЗ.

7

Ответственность

Ответственность, как средство достижения эффективности закупки, означа-

ет, что сотрудники заказчика, отвечающие за закупку и контракт в целом, за проце-

дуры размещения, за предмет закупок, компетентны, несут персональную ответст-

венность за вверенный участок работы и никто не вправе оказывать на них давле-

ние в пределах их полномочий с целью отступления от норм права или условий

контракта. Этим, в частности, объясняется определенная независимость конкурс-

ной комиссии от организатора торгов, указанная в ГК РФ (ст. 447, п.4).

Много лет обязанность соблюдения законодательства о закупках у нас не

подкреплялась ответственностью за нарушение норм закона. Только в 2006 г. зако-

ном от 2 февраля № 19-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях был дополнен статьями 7.29–7.32. Особенность этих статей со-

стояла в том, что их редакция была неудачной, путанной, зато нормы ответствен-

ности – вполне взвешенными, по крайней мере, для членов комиссий – штраф в 

размере 2,5 тыс.рублей (для должностных лиц – 10–20 тыс.рублей).

Законом № 218-ФЗ от 24.07.07 указанные статьи Кодекса были существенно

изменены. При этом редакция статей стала лучше и понятней, а вот мера ответст-

венности ушла, на наш взгляд, за пределы разумного. Штрафы на должностных

лиц и членов комиссий возросли до 30–50 тыс.рублей, т.е. на членов комиссий аж в 

20 раз!

Возможно для разработчиков закона и депутатов Госдумы 50 тыс.рублей

всего лишь деньги на карманные расходы. Но для большинства российских граж-

дан и, следовательно, членов комиссий, особенно, субъектного и муниципального

уровней, это размер от полугодовой до годовой заработной платы.

На что же был сделан расчет? На то, что эти нормы не будут применяться на

практике? Но тогда это осознанный удар по самому законодательству. Если же их

начать применять в строгом соответствии с законом, то это неизбежно парализует

всю систему закупок в России. Не останется комиссий, состоящих из честных про-

фессионалов, которые знают, что в законе № 94-ФЗ множество невыполнимых

норм, хотя бы в силу правовых коллизий. Значит комиссии будут формироваться

либо из непрофессионалов, не понимающих, что их ожидает, либо из нечестных

лиц, которые с лихвой возместят штрафы взятками.

8

Грустная возникает картина. Закон о закупках вытесняет из общественных

закупок одновременно и добропорядочных поставщиков и добропорядочных за-

казчиков. Вряд ли в том нужно искать диверсантов, скорее опасных сладкоголосых

дилетантов.

Антикоррупционность

Коррупция (неофициальное использование официального статуса) вообще, и 

в сфере общественных закупок, в частности, при всем своем многообразии по сути

означает незаконное получение выгоды, дохода в одной или нескольких из много-

численных форм: прямой взятки, трудоустройства или повышения в должности

родственника или другого нужного человека, содействия в приобретении кварти-

ры, дома или земельного участка в районах повышенного спроса и т.д.

Уже много лет назад в качестве важнейшего инструмента борьбы с корруп-

цией в общественных закупках был предложен прокъюремент – как совокупность

детально разработанных методов и процедур размещения заказа, позволяющих

максимально удовлетворить потребности (нужду) заказчика на выделенные ему

средства. Понятно, чем меньше средств оседает в теневом обороте, тем в большей

мере может быть удовлетворена общественная нужда, т.е. повышена эффектив-

ность закупок.

Фундаментом и несущей конструкцией прокъюремента является открытый

конкурс, признанный эталонным способом закупок. Опираясь на науку о прокъю-

ременте, концепция законодательства о закупках любой цивилизованной страны и 

международных организаций исходит из того, что открытый конкурс – это основ-

ной способ закупок, который может применяться во всех случаях, кроме секрет-

ных. Все другие разнообразные способы (среди которых нет «голосовых» аукцио-

нов!) рассматриваются в качестве отступления от эталона по разумным основани-

ям, указанным в законе. При этом не допускается никаких отступлений по вопросу

о допуске к общественным закупкам только квалифицированных участников, ни

при каких отступлениях не применяются «начальная цена» и аукционы. По всеоб-

щему мнению такая конструкция обеспечивает наилучшую из возможных защиту

от коррупции в сфере закупок.

9

Закон № 94-ФЗ полностью отрицает эту концепцию, причем с каждым ново-

изменением отрицание только усиливается. Это равносильно не борьбе с корруп-

цией, а ее поддержке под видом борьбы. В действительности так оно и есть. И 

важнейшими инструментами такой поддержки коррупции выступают:

1) допуск на рынок общественных закупок неквалифицированных, а значит

коррупционно-опасных участников;

2) применение «начальной цены»;

3) применение закупочных аукционов, при которых отрицательная роль пер-

вых двух факторов существенно усиливается;

4) расширение сферы применения электронных аукционов, при которых во-

обще нет никаких, даже формальных требований и никакого отбора участников.

Многих завораживает то, что в этих аукционах победитель как бы определяется ав-

томатически без участия сотрудников заказчика. Но определение победителя бли-

же к началу, чем к окончанию процесса закупки. Привлечение неквалифицирован-

ных участников в сочетании с отсутствием аукционной документации, отсутствием

требований к описанию участниками поставляемого товара, его функциональных и 

качественных характеристик, создает опасность для многочисленных злоупотреб-

лений на этапах подписания и исполнения контракта. Кроме того, призывы к рас-

ширению электронных аукционов, к повышению их ценовой планки при отсутст-

вии электронной цифровой подписи (ЭЦП), равносильны призывам к расширению

коррупции;

5) многочисленные искажения классических конкурсных процедур. Один

только отказ от правила двух конвертов при подаче заявок в сочетании с правом

участника указать на единственном конверте «свое фирменное наименование, поч-

товый адрес (для юридического лица) или фамилию, имя, отчество, сведения о 

месте жительства (для физического лица)» (ст. 25, ч.2) создает возможность для те-

невой торговли информацией о составе участников конкурса служащими заказчи-

ка. Ее можно использовать, в частности, для сговора межу участниками. Тем более,

что такому сговору весьма благоприятствует наш доморощенный порядок вскры-

тия конкурсных заявок, при котором, непосредственно перед вскрытием, заявки

можно изменять, отзывать и подавать вновь. И подобных искажений конкурсных

процедур в поддержку коррупции в законе № 94-ФЗ не один десяток;

10

6) искажение простейшего способа запроса котировок. Казалось бы первич-

ный и обязательный запрос котировок на официальном сайте прогрессивен. Но в 

сочетании с запретом на предъявление каких-либо квалификационных требований

к участникам он открывает новые возможности для злоупотреблений, в чем-то

схожие с электронным аукционом;

7) искажение способа закупок у единственного поставщика. Замена класси-

ческого общего случая «заведомо один участник» с последующим уведомлением

контрольных органов на многочисленные частные создает почву для злоупотреб-

лений на этапе попадания в закон того или иного частного случая, которых__________, в дей-

ствительности, сотни (пока же их в законе около двух десятков). Я уже не говорю

здесь о потерях экономичности и эффективности закупок из-за применения невер-

ного способа.

Таким образом закон № 94-ФЗ не только не улучшил, а, наоборот, сущест-

венно ухудшил ситуацию с противодействием коррупции, а значит и с удовлетво-

рением общественных потребностей. Он удалил нас от достижения истинной цели

закупок.

Цель

Целью общественных закупок и, следовательно, законодательства в этой

сфере, является повышение их эффективности, выражающееся в наилучшем удов-

летворении государственных и муниципальных нужд в пределах выделенных

средств. В законе № 94-ФЗ такая цель даже не поставлена, а понятие «эффектив-

ность» применяется исключительно в контексте «использования бюджетных и вне-

бюджетных средств» (ст. 1, ч.1), т.е. их экономии. О том, как эта экономия тракту-

ется в законе и в ходе его исполнения, я уже отмечал выше в одноименном разделе.

А как же в законе обстоит дело с удовлетворением нужд заказчика в необхо-

димой ему продукции – товарах, работах и услугах?

Для начала, во имя достижения ошибочных целей, разработчики закона «по-

заботились» о том, чтобы открыть «равный» доступ к общественным заказам, к за-

казчику всем поставщикам – квалифицированным и неквалифицированным. По-

нятно, что продукция неквалифицированного поставщика уступает по качеству и 

иным потребительским характеристикам, но обычно «выигрывает» в цене, по срав-

11

нению с продукцией квалифицированного. Теперь, если цену сделать единствен-

ным (аукцион) или главным критерием (конкурс, в котором вес нужды не более

20%) выбора поставщика, то равные условия легко трансформируются в неравные

в пользу неквалифицированного участника, в пользу продукции с более низкими

потребительскими свойствами.

В таком законодательном русле возможно и удалось бы добиться некоторой

экономии бюджета, но уж точно не эффективности его расходов. Неужели Россия

достойна того, чтобы превратить свой общественный сектор в «подворье гоголев-

ского Плюшкина»? Но тут разработчики не учли и других подводных рифов. Аук-

циону, как уже отмечалось, нужна «начальная цена» заказчика, которая не только

поглощает всякую сомнительную экономию, но и ведет к реальному удорожанию

закупок. В итоге низкокачественная продукция закупается по завышенной цене.

Это неизбежный результат закупочного законотворчества, отрицающего научные

основы прокъюремента.

Указанный результат получился как бы сам собой в силу забвения истинной

цели. Но в законе есть целый ряд мест, в которых эта цель подвергается осознан-

ным гонениям:

· запрет на одностороннее расторжение контракта с недобросовестным по-

ставщиком (ст. 9, ч.8) и, особенно, в условиях срыва поставок, необходимых для

нормального жизнеобеспечения граждан (ст. 9, ч.8.2);

· навязывание аукционов в пределах утвержденного Перечня (ст. 10, ч.4), и,

особенно, применительно к строительству, реконструкции и капитальному ремонту

(ст. 10, ч.4.1);

· фактический запрет на установление нормальных квалификационных требо-

ваний к участникам, претендующим на выполнение работ по строительству, рекон-

струкции и капитальному ремонту не дороже 50 млн. рублей (ст. 11, ч.2.1);

· открытая борьба с квалифицированным участником, способным удовлетво-

рить нужду (ст. 22, ч.2.1.; ст. 34, ч.2.1) и с самим удовлетворением нужды (ст. 22,

ч.3; ст. 34, ч.3.1; ст. 45, ч.2);

· запрет частичной поставки по общему правилу, альтернативной заявки, на

проведение встречи на этапе подготовки конкурсных заявок, на их разъяснение в 

12

нужный момент, на конфиденциальность работы конкурсной комиссии и т.д. (гл.

2);

· жесткое, ничем не обоснованное и никем больше не применяемое ограниче-

ние сроков рассмотрения (ст. 27, ч.1) и оценки заявок (ст. 28, ч.1), препятствующее

взвешенному выбору победителя, особенно в условиях сложной, дорогостоящей

закупки;

· весовые ограничения критериев оценки, в наибольшей степени выражающих

нужду заказчика, 20-ю процентами (ст. 28, ч.6);

· уравниловка по общему правилу и упорное нежелание учесть общепризнан-

ную _________uспецифику закупки НИОКР, особенно, в условиях принятого стратегического

курса на инновационное развитие экономики России. Там же, где такая попытка

учета обозначается, она выглядит издевательски: 45% критериального веса на ка-

чество работ и квалификацию исполнителя (ст.28, ч.6), т.е. цена и сроки выполне-

ния НИОКР (55%) ставятся выше самой НИОКР. Именно непрофессионал за поло-

вину цены и за любые сроки возьмется за любую научную разработку. Это яркий

пример того, как 50-процентная «экономия» на деле превращается в значительные

потери для бюджета;

· обязанность проведения запроса котировок при срыве поставок продукции,

необходимой для нормального жизнеобеспечения граждан, вместо срочной закуп-

ки у единственного поставщика (ст. 42, ч.6);

· наконец, запрет на применение закупок у единственного поставщика в мно-

гочисленных неучтенных в законе случаях с заведомо одним поставщиком; в слу-

чаях срочного размещения заказа, не связанного с чрезвычайными ситуациями

(прозевали северный завоз, не успели к отопительному сезону, т.е. ЧС еще впере-

ди); в случаях с дополнительными поставками, требующими технической и иной

совместимости (ст. 55).

х х 

х

Вывод из сказанного напрашивается сам собой. Закон № 94-ФЗ ошибочен

концептуально, бьет мимо цели, а в чем-то и прямо мешает ее достижению. По-

пытки его исправления только усугубляют положение. России нужен новый закон

об общественных закупках.__